隨著中國經濟的高速增長和城市化的加速，政府以及社會各界認識到可持續(xù)發(fā)展的重要性。自2004年以來，中國政府一直致力于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，推出了一系列政策措施，包括在能源和環(huán)境政策、低碳經濟和綠色技術創(chuàng)新等方面。2015年，中國參加了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會，并承諾在2030年前實現(xiàn)聯(lián)合國制定的可持續(xù)發(fā)展目標。這些目標包括貧困減少、可持續(xù)城市和社區(qū)、清潔能源和氣候行動等多個維度，旨在促進社會、經濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。


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中國哪些城市在可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)領先？中國國際經濟交流中心聯(lián)合美國哥倫比亞大學地球研究院的最新排名顯示，2022年排名前十位的城市分別是杭州、南寧、珠海、無錫、北京、青島、上海、廣州、長沙、濟南。該項目自2014年起，在綜合考慮經濟發(fā)展、環(huán)境（包括環(huán)境資源、環(huán)境污染、環(huán)境治理）和社會民生方面的24個指標的基礎上，連續(xù)七年對中國各省份以及100座大中型城市可持續(xù)發(fā)展的表現(xiàn)進行了評估和排名。

城市在可持續(xù)發(fā)展中的重要性

世界大多數(shù)人口居住在城市，中國的城鎮(zhèn)化率也超過了60%。聯(lián)合國預計，全球的城鎮(zhèn)化率將在2050年將達到68％。隨著城市人口的增加，城市的環(huán)境影響將進一步放大。城市只占據(jù)了全球土地面積的2%，卻消耗了世界超過75%的資源，其排放也占到了總排放量的75%。在發(fā)展中國家，城市人均碳排放也是農村地區(qū)的三倍。雖然很多環(huán)境、氣候問題是全球化的、超越政治與地理邊界，但從這些數(shù)據(jù)可以看出，環(huán)境問題的根源往往來自于地方，來自于我們居住的城市。解鈴還須系鈴人，城市也是解決環(huán)境、氣候等可持續(xù)發(fā)展問題的關鍵所在。

此外，收入不均衡所帶來的一系列社會問題在很大程度上也反映在城市內部的不平等上。比如中國一線城市的人均GDP可能是一座五線城市的三倍，但在一線城市內部，收入前20%人群的收入是底部20%的8-9倍。同理，教育、醫(yī)療等社會資源分配不公的問題往往在越大的城市中反映越為嚴重。

在環(huán)境資源的限制下，我們除了需要提高生產效率、降低不可再生資源使用率，還要在推進創(chuàng)新，開發(fā)清潔能源科技的同時探索更綠色、安全的替代能源。城市不僅提供了最集約的生活、生產方式，使單位資源利用率降到最低，同時也是創(chuàng)新的溫床。在提供大量就業(yè)的基礎上，促進人與人、面對面的交流是開發(fā)新思想、新技術的前置條件。總的來說，越來越多的人認識到城市是我們應對氣候變化的主戰(zhàn)場，握有達到雙碳目標的金鑰匙，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

可持續(xù)發(fā)展需要聚焦城市，因此城市所面臨的“不可持續(xù)”問題才是我們當下最迫切需要解決的問題。這些“不可持續(xù)”問題包括城市建設對周邊自然環(huán)境的破壞及過分開采，工業(yè)排放、尾氣排放所帶來的空氣污染，醫(yī)療、教育資源的擠兌，傳染病的傳播，交通擁堵等。解決了這些“地方性”問題，“全球性”的可持續(xù)發(fā)展問題包括氣候問題也會迎刃而解。很多時候，很多國家在全球范圍內做出的節(jié)能減排貢獻其實就是在解決自身國家內部的環(huán)境問題時帶來的附帶效益。

中國城市可持續(xù)指標的建立

管理學理論講：“沒有指標就沒有管理”。政策的制定及落實通常需要配備相應的指標。在組織中，管理者需要通過制定和使用指標來衡量和監(jiān)控組織的績效，評估目標的達成狀況，并根據(jù)需要采取適當?shù)男袆?。我們要?030年前碳排放達到峰值，2060年達到碳中和，便更需要具體的政策指引及指標。制定城市可持續(xù)發(fā)展指標是評估政策和機構績效的重要依據(jù)，可以為城市管理者和政策制定者提供關于城市可持續(xù)發(fā)展方面的實際數(shù)據(jù)和指引。同時，建立可持續(xù)城市的排名可以促進公眾參與度、提高公眾認知，增加認同感。

在指標體系的建立上，課題組將可持續(xù)發(fā)展分為五大類：經濟發(fā)展、社會民生、資源環(huán)境、消耗排放、環(huán)境治理，下轄24個指標，包括我們熟知的人均GDP、三產增加值、城鎮(zhèn)失業(yè)率等常規(guī)經濟指標，以及廣大城市居民關心的房價、教育、衛(wèi)生、交通擁堵等相關民生指標。在2021年，經過廣泛的專家論證，課題組對指標體系進行了一些調整。比如，經歷了近三年的抵抗新冠肺炎疫情之后，各大城市的醫(yī)療衛(wèi)生資源供給能力對于城市的長期、穩(wěn)定發(fā)展顯得愈發(fā)重要，成為了城市治理的核心組成部分。因此，課題組在社會民生方面添加了“每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)”的考核指標。另外，隨著第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的公布，中國人口結構問題發(fā)生了重大變化，越發(fā)引人關注。自建國以來，全國總人口出現(xiàn)了第一次年度下降。過低的出生率必然影響城市未來勞動力人口以及人力資本存量。因此，為了反映青年人口對城市發(fā)展活力和后勁的重要性，課題組在社會民生指標中還增加了“0-14歲常住人口占比”。另外在社會民生方面，我們還用“中小學師生人數(shù)比”替換了“財政性教育支出占GDP比重”。前者作為“產出”指標，比教育支出這類的“投入”指標更能反映城市基礎教育規(guī)模以及人力資源利用效率。在資源環(huán)境方面，由于近兩年各地、市公布的“空氣質量指數(shù)優(yōu)良天數(shù)”不盡全面，在考核空氣質量狀況時，課題組選擇使用了生態(tài)環(huán)境部公布的城市空氣質量狀況月報，用“年均AQI指數(shù)”替換了“優(yōu)良天數(shù)”，借此更加精確地反映各城市空氣質量現(xiàn)狀。

2022年中國100座大、中型城市可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)

2022年的排名顯示，作為中國經濟最發(fā)達地區(qū)，北京、長江三角洲、珠江三角洲城市群及東部沿海城市的可持發(fā)展排名依然比較靠前。在經濟發(fā)展方面，中國東部地區(qū)城市表現(xiàn)依舊最佳，長三角、珠三角地區(qū)部分城市的經濟發(fā)展水平在全國排名靠前。然而，在社會民生保障方面領先的城市則分布廣泛，大部分位于內陸。除濟南以外，其它在社會民生領域表現(xiàn)較好的城市均位于經濟發(fā)展排名的前十位之外。這一反差也反映了經濟發(fā)展與社會民生發(fā)展的不同步。其實，除了個別城市，大多數(shù)城市的發(fā)展依然是不均衡的。比如排名靠前的無錫，人均GDP和城鎮(zhèn)失業(yè)率分別排在第二和第四位，但其老齡化程度排在第84位。北京、上海等城市的經濟指標通常比較靠前，但社會指標包括交通擁堵程度、生活成本、人口老齡化通常在全國倒數(shù)。

2022年資源環(huán)境發(fā)展較好的城市依然集中在廣東、貴州等南部省份。這些城市自然資源豐富，生態(tài)環(huán)境良好，人均城市綠地面積和城市空氣質量較高。2022年排名中節(jié)能減排效率領先城市和上年相比大致相同。消耗、排放指標表現(xiàn)突出的城市多集中在一、二線城市。因為在人口眾多、經濟活動頻繁及人均資源稀缺的壓力下，這些城市更加重視資源的高效利用以及消耗排放的降低。近年來環(huán)境治理領先的城市均是以自然環(huán)境較好的地區(qū)和中部治理投入較多的城市為主。碳達峰、碳中和國家戰(zhàn)略的推進, 勢必推動城市轉型升級，越來越多的城市會嘗試探索如何建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。

此外，我們還發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展程度與經濟發(fā)展的聯(lián)系依然巨大，比如可持續(xù)發(fā)展的總體排名與人均GDP水平的關聯(lián)度很高。作為發(fā)展中國家，經濟的持續(xù)增長對于就業(yè)、民生依然十分重要?？沙掷m(xù)發(fā)展不是要摒棄GDP的增長，而是提倡一個多元化的發(fā)展模式。就像人們對于美好生活的定義也是多元的。以前選擇一家餐廳用餐可能僅僅因為其飯菜可口，但現(xiàn)在越來越多的人們考慮的是就餐的整體體驗，在乎味道的同時，還在意餐廳的環(huán)境、裝潢、服務以及食材、外觀、價格、交通是否便利等多個方面。在國家整體物質生活水平提高之后，選擇變得更豐富了，對于下一步發(fā)展的需求自然也變得更加多元化了。這也要求我們在兼顧發(fā)展的同時，更加重視財富的合理分配以及對自然資源的保護。

可持續(xù)發(fā)展是一場馬拉松，不是百米沖刺

該排名得到社會各界的關注與支持，依賴于其科學的設計，其建立過程也彰顯了我們對于可持續(xù)發(fā)展內涵的理解。由于單位及維度的不同，通常一項排名、指數(shù)的建立需要對單項指標進行標準化處理。常規(guī)的標準化處理容易受到極端數(shù)值的影響。換言之，百城中如果有一座城市空氣質量遠高于其它所有城市，那么跟這座城市相比，其它城市的空氣質量都會顯得很差，這也會降低后面這些城市在空氣質量方面的辨識度。另外，城市在自然資源、地理位置和發(fā)展階段等方面是不同的。尤其對于發(fā)展中國家的城市而言，城市之間的發(fā)展不平衡很常見。例如，沿海城市由于對外貿易的影響比內陸城市發(fā)展更快。如果一座城市在某個維度的極端表現(xiàn)是由其地理環(huán)境等自然稟賦所造成的，那么政策上的發(fā)力也是很難趕超先天因素所帶來的差距。作為一個動態(tài)的評估及排名系統(tǒng)，我們希望可以淡化自然稟賦所帶來的固化影響，體現(xiàn)有力的可持續(xù)發(fā)展政策可能給城市帶來的改善。因此，在建立指標過程中，我們使用了單項指標的排名進行標準化處理。這樣的方法大大降低了個別指標極端表現(xiàn)的影響，也降低了那些政策根本改變不了的、“先天性不足”的指標對城市的影響。

此外，在設置權重的過程中，課題組摒棄了平均加權的傳統(tǒng)做法。我們的體系賦予逐年排名變化較小的指標更高的權重。例如人均GDP這一指標，城市間的差距相對固定，城市想要提高經濟發(fā)展水平通常需要付出大量及長久的努力，并非一朝一夕、出臺一個政策可以做到。這一特征與我們對可持續(xù)發(fā)展的理解相契合?？沙掷m(xù)發(fā)展需要持之以恒的政策支持而不是短期的行政干預。類似于馬拉松比賽，每位選手完成時間的差距相對較大。想要名次更進一步，則需要付出巨大的努力與時間。

相反，逐年排名變化較大的指標其賦予的權重較小。排名變化大通常是因為各城市間差別不大所導致的，也就是說一點進步或退步都可能改變自身排名同時影響其它城市排名。比如在2020年，大多數(shù)城市的GDP增長率都處在2.5% - 4.5%之間，一座城市0.1個百分點的進步就可能導致它在該指標的排名大幅度變化。同理，幾乎所有城市的家庭垃圾無害化處理率都處于85%到95%之間，極小的變化都會帶來排名上極大的波動。正因為此，這些指標的城市排名逐年看比較無序，排名的波動反映的是突發(fā)事件、政策等帶來的短期影響，并非是長期政策驅動所帶來的可持續(xù)績效改善。因此，當指標的排名是基于很小的差異時，其參考價值會大打折扣。類似于短跑比賽中，選手的最終名次往往取決于微小的時間差異，有時需要慢動作重放才能觀測得到。盡管這些差異對于賽道上的運動員來說可能決定了最終的名次，但對于借此評定人類身體條件、進化水平、運動能力等則沒有參考價值。一次百米沖刺的結果大概率下一次比賽會被全部打亂，是不可持續(xù)的。

對更穩(wěn)定的指標賦予更高的權重這一做法還提高了數(shù)據(jù)的可靠性。單項指標排名波動很大可能是由于數(shù)據(jù)錯誤造成的。在這些情況下，賦予“不穩(wěn)定”指標較低的權重還可以有效降低在數(shù)據(jù)收集、報告和編寫過程中出現(xiàn)的錯誤對整體系統(tǒng)的影響。

推進可持續(xù)發(fā)展的進程需要一套科學、動態(tài)的評價體系。這套體系在涵蓋多元化發(fā)展指標的同時還需平衡個體的差異，促進城市在接下來的發(fā)展中找到自己獨特的定位。

（作者郭棟系美國哥倫比亞大學可持續(xù)管理學教授、可持續(xù)發(fā)展政策與管理研究中心副主任，近期與史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著可持續(xù)城市一書由中信出版集團在中國翻譯出版。文章僅代表作者觀點。）

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