我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到轉(zhuǎn)型升級(jí)新階段后，中心城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益凸顯。

根據(jù)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。

在此背景下，哪些城市將迎來利好?

突出中心城市作用

提高中心城市的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，是為了突出中心城市的引領(lǐng)作用。

廣東體改研究會(huì)副會(huì)長彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，中心城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、交通等各個(gè)領(lǐng)域的中心，各種高端要素都集中在中心城市。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到轉(zhuǎn)型升級(jí)新階段，中心城市的作用更加突出。高端制造業(yè)、重大新興產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)一般都出現(xiàn)在中心大城市，這些大企業(yè)對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈、就業(yè)、人口集聚的帶動(dòng)作用是很強(qiáng)的。

去年以來，中央更是多次強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮中心城市、城市群的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。

在去年的十九屆中央第一輪巡視中，包括廈門、南京、哈爾濱、沈陽、大連、濟(jì)南、青島等副省級(jí)城市均被點(diǎn)名“引領(lǐng)帶動(dòng)作用不夠”，措辭中提及“龍頭作用不夠”、“省會(huì)作用不夠”、“中心城市作用不夠”等。

2018年11月29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》(下稱《意見》)發(fā)布，提出未來我國將建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。

《意見》提出，要以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。以上海為中心引領(lǐng)長三角城市群發(fā)展，帶動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新綠色發(fā)展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領(lǐng)成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，帶動(dòng)相關(guān)板塊融合發(fā)展。

今年8月26日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。要加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

今年8月6日，國務(wù)院印發(fā)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》。當(dāng)月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》也正式發(fā)布。這兩大一線城市都要加快先進(jìn)制造業(yè)布局，也凸顯了大都市在高端產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)方面的示范效應(yīng)。

北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅(jiān)教授對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，大都市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用十分突出。當(dāng)前我國還有大量人口在農(nóng)村，農(nóng)村沒法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，服務(wù)業(yè)則主要在城市。他認(rèn)為，應(yīng)該取消限制特大城市人口規(guī)模的政策，重點(diǎn)發(fā)展以特大城市(包括超大城市以及準(zhǔn)特大城市)為中心的大都市區(qū)，提高人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚水平，助推新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展以及脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興。

優(yōu)化行政區(qū)劃哪些城市迎來利好

要做大做強(qiáng)中心城市，一個(gè)很重要的途徑就是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

例如，浙江省提出，要探索推行扁平化的行政管理體制，完善省管縣體制機(jī)制，提高中心城市統(tǒng)籌資源配置能力，有序穩(wěn)妥推動(dòng)中心城市行政區(qū)劃調(diào)整。

中心城市的行政區(qū)劃調(diào)整，一般來說有兩個(gè)途徑，一個(gè)是城市行政范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)整，主要是將城市下轄的縣(市)撤縣設(shè)區(qū)，同時(shí)還有優(yōu)化原有市轄區(qū)的調(diào)整。

最新的一個(gè)例子是，12月6日，青海省人民政府網(wǎng)站發(fā)布題為《國務(wù)院正式批準(zhǔn)同意我省西寧市部分行政區(qū)劃調(diào)整》的消息，稱“近日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)我省調(diào)整西寧市部分行政區(qū)劃，同意撤銷湟中縣，設(shè)立西寧市湟中區(qū)，以原湟中縣的行政區(qū)域?yàn)殇抑袇^(qū)的行政區(qū)域，政府駐地不變。湟中縣撤縣設(shè)區(qū)后，西寧市行政區(qū)劃由原來的四區(qū)三縣變?yōu)槲鍏^(qū)兩縣。”

廣州珠江新城 林小昭/攝

廣州珠江新城 林小昭/攝

當(dāng)前四大一線城市北上廣深以及天津、南京、武漢、廈門等強(qiáng)二線城市都已經(jīng)進(jìn)入到“無縣時(shí)代”，杭州、濟(jì)南、福州、青島、鄭州、成都等城市也紛紛將下轄的縣(市)改成區(qū)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中心城市平臺(tái)的擴(kuò)大。

以杭州為例，2014年以來，富陽、臨安先后撤市設(shè)區(qū)。浙江大學(xué)公共服務(wù)與績效評(píng)估研究中心主任胡稅根說，這些地方改區(qū)后，可以引進(jìn)許多關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，無論是對(duì)杭州產(chǎn)業(yè)的支撐，還是吸引國際高端產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮信息經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用都有重要意義。

很多大城市也在優(yōu)化內(nèi)部市轄區(qū)的結(jié)構(gòu)。有的城市原來的中心城區(qū)面積和人口總量較小，為了促進(jìn)行政區(qū)的合理設(shè)置、精簡機(jī)構(gòu)，往往會(huì)將部分中心區(qū)進(jìn)行整合。比如上海、北京、廣州等大城市，在將周圍郊縣改區(qū)的同時(shí)，也將一些中心老城區(qū)進(jìn)行合并。此外，像杭州等城市也存在市轄區(qū)“小的過小，大的過大”的問題，未來也可能進(jìn)行優(yōu)化。

在城市行政范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，近年來，不少大城市將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區(qū)域納入，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間。這是行政區(qū)劃調(diào)整的另一個(gè)途徑。

例如，2011年，通過“三分巢湖”，原地級(jí)市巢湖的居巢區(qū)、廬江縣劃歸合肥;2016年，簡陽市正式劃歸成都代管;2017年，西安代管了西咸新區(qū);2018年12月，國務(wù)院批復(fù)同意山東省調(diào)整濟(jì)南市萊蕪市行政區(qū)劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄。

未來還將有更多的中心城市向外擴(kuò)張，尤其是行政地位更高的城市，包括直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市，都是人口集聚的重點(diǎn)。這些城市中，人口密度大、城市管轄面積較小的城市，很可能效仿濟(jì)南、合肥的先例，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)圍。

第一財(cái)經(jīng)記者對(duì)33個(gè)重點(diǎn)城市的土地面積、常住人口數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，有15個(gè)城市的土地面積低于1萬平方公里，其中上海、廣州、南京、鄭州、武漢等都低于1萬平方公里，廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。

廈門市集美區(qū)一角 林小昭/攝

廈門市集美區(qū)一角 林小昭/攝

廈門以1699平方公里位居一二線城市土地面積倒數(shù)第一位。而深圳原有的土地面積也不足2000平方公里，在合并深汕特別合作區(qū)后，才達(dá)到2400多平方公里。但合作區(qū)畢竟距離深圳較遠(yuǎn)，中間還隔著惠州市，其發(fā)展仍較為滯后。深圳本土在扣除山體等生態(tài)控制區(qū)后，可發(fā)展的空間也就1000平方公里左右，經(jīng)過幾十年已日趨飽和。

廈門和深圳這兩座計(jì)劃單列市的土地面積如此之小，有歷史原因，在未來優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的過程中，這兩座城市向周邊擴(kuò)張的需求十分強(qiáng)烈。

其他面積低于1萬平方公里的大城市，也不時(shí)有合并擴(kuò)張的聲音傳出。比如武漢與鄂州合并的傳聞就不曾間斷。即使是超過1萬平方公里的中心城市，未來也有可能繼續(xù)做大，比如西安仍有可能合并周邊一些地區(qū)。

專家指出，目前跨城市協(xié)調(diào)的成本還是比較高的，通過行政區(qū)劃調(diào)整，可以迅速改變這種不足，讓大城市有更大的發(fā)展空間，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，增強(qiáng)大城市帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

趙堅(jiān)認(rèn)為，我國應(yīng)取消嚴(yán)格控制500萬人口以上特大城市的人口和用地規(guī)模的政策，增加大都市區(qū)特別是核心城市的人口密度，進(jìn)行資源空間配置的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮特大城市發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的潛力，進(jìn)一步提高排名前100位城市的集聚經(jīng)濟(jì)水平，重點(diǎn)發(fā)展20個(gè)左右以特大城市為中心的大都市區(qū)，使大都市區(qū)成為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)。

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